“十四五”時期，中國將全面推進鄉村振興。其中，宅基地制度是鄉村振興戰略的重要制度支撐，其改革也因此成為現階段土地制度改革領域的主要工作之一。
2021年中央一號文件也提出，加強宅基地管理，穩慎推進農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。
今年全國兩會期間，不少代表委員也將話題聚焦在了宅基地上。全國政協委員、中原銀行董事長竇榮興對第一財經記者表示，目前，中國農村宅基地的空置率超過10%，空房率最高達70%，具有很大的盤活空間。
探索宅基地三權分置的實現形式
在黨的十九大作出“實施鄉村振興戰略”的重大決策部署后，2018年中央一號文件提出了“實施鄉村振興戰略的總體要求”。時任中央農村工作領導小組辦公室主任韓俊稱，該文件的最大亮點是搭建起了實施鄉村振興戰略“四梁八柱”，該政策體系包括了一系列強化鄉村振興制度性供給的重大改革舉措。比如，提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。
現行的農村宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進用地節約集約、保障農民住有所居、促進社會和諧穩定中發揮了基礎作用。然而，隨著城鄉社會結構變化、城鄉空間結構演化和經濟體制改革深化，現行宅基地制度存在的問題和面臨的挑戰也日益突出。
中國人民大學經濟學院教授劉守英從長期調研中觀察到，從上世紀90年代至今，農村正在發生三個顯著變化：一是農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的黏度降低，正在發生一場離土、出村、不回村的“結構革命”;二是整個中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時宜;三是農業產業裂變，農業的內涵、功能、業態更加豐富，城鄉互動的增加改變了以耕作為半徑的傳統農業，對宅基地制度改革提出了迫切要求。
2020年10月，中央農辦、農業農村部會同有關部門，在全國104個縣(市、區)和3個地級市啟動了新一輪農村宅基地制度改革試點。這是繼2015年農村“三塊地”改革試點后，中央啟動的新一輪農村土地制度改革。這里的“三塊地”改革指的是農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。
清華大學經濟管理學院經濟系副教授楊思群對第一財經記者表示，本輪農村土地制度改革開啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農村土地制度改革相比，有三個主要特點：一是聚焦改革難點、擴大試點范疇;二是改革內容更加清晰明確;三是改革將向制度化和法治化的方向發展。
今年2月22日的國新辦發布會上，農業農村部黨組成員兼中央農辦秘書局局長吳宏耀表示，2020年啟動的新一輪農村宅基地制度改革試點，核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的實現形式。在試點中，著眼于保護進城落戶農民宅基地權益，要探索農戶宅基地資格權的保障機制。同時，通過探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來增加農戶的財產性收入。
兩輪改革的不同
在“十三五”時期脫貧攻堅取得勝利后，中國要在“十四五”時期全面推進鄉村振興，實現“三農”工作重心的歷史性轉移。
楊思群稱，鄉村振興作為新時期中國農村工作的重點，其目標是實現農村經濟社會發展的現代化，所面臨的任務也更加復雜艱巨。在這個過程中，優化配置農村各種資源，特別是土地、資本和人力，形成促進資源優化的穩定制度體系，是關鍵。
對比前后兩輪土地制度領域的改革試點，可以發現其中的不同。
2015年2月，十二屆全國人大常委會第十三次會議審議通過《關于授權國務院在北京市大興區等三十三個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》。“三塊地”改革正式啟動。此后經過兩次延期，“三塊地”的改革試點共持續了五年。
根據2021年中央一號文件，在“深入推進農村改革”的內容中，包括探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。
楊思群稱，新一輪土改試點聚焦對農民利益影響最大的宅基地制度，試點期限為2020年至2022年。在前一輪土改試點中，宅基地改革的原則之一是不以“宅基地買賣”為出發點。這既是對改革底線的設定，也是對改革內容的風險管控。但在中央提出宅基地改革“三權分置”后，新一輪土改試點明確提出探索這一制度改革的有效實現形式。保障進城落戶農戶的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權這“三權”，則是針對前一輪改革試點中遇到難題所進行的現實回應。
“保障進城落戶農戶的‘三權’，是鄉村振興乃至城鎮化發展中繞不過去的重要問題。讓常年在外打工的‘新農民’有基本的生活保障，其留在農村的‘三權’是底線性的權益。如果這個問題能夠處理得好，既可以促進城鎮化發展，使‘新農民’在城市中留下來，又可以在‘新農民’利益得到保障的前提下，更有效地配置農村土地資源。”楊思群說。
由于試點地區開展宅基地使用權抵押，需法律另行規定或經全國人大常委會授權，今年兩會期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長許繼偉建議，完善農村宅基地制度改革配套政策。
許繼偉建議，參照全國人大常委會審議通過對前一輪土改授權改革試點，由全國人大常委會授權宅基地制度改革試點地區，暫時調整實施《民法典》中關于“限制宅基地使用權抵押”的相關規定，以便試點地區探索落實農村土地的用益物權，賦予農民更多財產權利，有效盤活農村資源、資金、資產。
