住建部日前印發《關于開展第一批城市更新試點工作的通知》，明確將在21個城市(區)開展第一批城市更新試點，重點探索城市更新統籌謀劃機制、可持續模式及配套制度政策。第一批試點自今年11月開始，為期2年。我省南京、蘇州入選首批試點名單。
城市更新試點意味著什么？為何是南京、蘇州入選？兩地又將如何開展試點探索？
既修復“過往”，又謀劃未來
住建部的《通知》明確，針對我國城市發展進入城市更新重要時期所面臨的突出問題和短板，嚴格落實城市更新底線要求，轉變城市開發建設方式。
中國城市規劃學會城市更新學術委員會主任委員、東南大學建筑學院教授陽建強告訴記者，今年全國兩會期間，城市更新首次被寫入《政府工作報告》，明確“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略，“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮化發展質量”。實施城市更新行動，意味著原來粗獷、快速、外延型的建設新區方式不適用了，城市更新的理念和方式都要轉變。從原來的“拆改留”到現在的“留改拆”，就是城市更新理念的最大改變，也是價值觀和模式的重大轉變。
我國城鎮化率已超過60%。“之前在快速城鎮化進程中，不少城市側重經濟層面的考慮，忽視了對人和生態的關注，在生態環境、空間質量、土地集約利用等方面累積了很多問題。”省規劃設計集團副總規劃師王承華說，進入城鎮化后半場，人們對城市生活品質、生態環境有更高追求，城市進入了一個增量發展與存量提質并存的新階段。“這輪城市更新，要重點考慮從人的需求出發。”她舉例說，比如完善消防等城市基礎安全設施和公共服務配套、修復城市生態系統、為新業態提供相應載體推動產業結構轉型等，既修補原來的城市發展問題，又為未來發展留下更多可能性。
“底線是尊重城市的歷史文化，尊重群眾的意愿，保護好城市傳統風貌，不能破壞生態環境……城市更新不應是短期建設行為，而應是持續的、漸進的和整體的系統更新。”陽建強認為，南京和蘇州入選首批試點，是因為這兩個城市非常典型。它們都是國家歷史文化名城，具有代表性，并且已經在城市更新方面進行了多年實踐，在政策層面以及多部門協同方面都做了一些有益探索。這些成功探索，會給國內其他城市帶來示范和借鑒意義。
老舊小區改造、老城區有機更新、老工業區改造、濱水地區更新等，都屬于城市更新范疇。“城市更新是一個復雜的社會系統工程，如何在城市更新中貫穿有機更新理念、處理好城市問題，破解長期困擾我們的難點，是試點城市應該去探索的。”陽建強說。
先行探索，一批精品項目亮相
位于老城南的小西湖是南京22個歷史風貌區之一。如今，小西湖片區已從昔日的老舊棚戶區“變身”兼具歷史氣息與文藝范的潮流打卡地。南京在小西湖片區探索政府和百姓共商、共建、共享、共贏的“微更新”模式。例如，在房屋征收上，讓居民自主選擇去留。改造過程中，近一半居民選擇了搬遷，釋放出的建筑空間被改造為48個院落，打造成“共享院”、文藝范咖啡館、民宿等多種形態。
“與過去多由政府或開發商主導的更新模式不同，現在更強調共建共治理念、多元參與模式。”在王承華看來，這輪城市更新，首先是制度更新，只有政策制度理順了，更新才能順利、可持續地推動。比如，要將更新增益的分配機制做好，激發市場、社會力量來參與改造。
城市更新的探索早已在南京和蘇州展開。南京打造了“喵喵街”、銀杏里、水木秦淮等一批主題街巷、特色街區;完成了明城墻沿線、濱江、秦淮河沿岸環境整治提升……南京市建委建設二處處長董文量說，近年來，南京針對城市更新先后出臺相關政策條例40余項，為城市更新提供政策保障。去年，南京印發《開展居住類地段城市更新的指導意見》，明確對建成區范圍內簡易結構房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質量較差等危破老舊住宅片區進行更新，這一政策獲全國推廣。
蘇州則以美麗宜居城市建設為切入點進行城市更新。蘇州市政府房屋征收辦公室副主任王海介紹，蘇州制定了九大行動計劃，包括住房系統優化行動、宜居街區提標行動、水鄉雅鎮塑造行動、水城特色彰顯行動、名城文脈活化行動、城市韌性提升行動、公共服務創優行動、智慧城市創新行動和低碳未來共建行動。“避免大規模的建設和拆遷方式，我們以九大行動為抓手精細化篩選城市更新項目，對住房系統、宜居街區、歷史文化街區、公共服務設施等進行系統更新，完善城市功能品質，補足民生短板。”王海說。
蘇州還針對歷史文化名城保護與更新重點推進了老舊小區改造、保障房試點、城市“黑色蜘蛛網”、生活垃圾分類、名城增綠等一系列工作，人居環境改善明顯。推進古城精品片區整體更新，把城市功能品質提升與人口調控緊密掛鉤，打造了一批精品項目。同時，還開展了“古城細胞解剖工程”，對傳統民居結構肌理、文化內涵等內容深度挖掘，甄選推薦形成傳統民居、歷史建筑和歷史院落檔案，為今后古城有序更新提供新的支撐。
放眼全省，不只南京、蘇州兩地，各地都在試點探索城市更新。記者從省住建廳了解到，作為全國首個美麗宜居城市建設試點省份，我省各地結合美麗宜居城市建設，深入實施城市更新行動。美麗宜居城市建設兩批323個省級試點項目中，城市更新類項目有252個。
重系統性，傳承城市肌理
“城市不同地段、不同人口，面臨的問題都不一樣，所以更新模式是多樣化的。”王承華說，可以不改變建筑功能做一些微改造，也可以對危房局部拆除重建，還可以功能置換，將原來工業廠房空間改造為新產業發展場所，等等。
“我們現在做城市更新規劃，一個重要方面是放到更大片區中，統籌考慮城市功能、公共服務、安全基礎設施配套、生態系統等，把片區研究透，維護城市整體的系統性。”王承華認為，原來城市開發基本是大拆大建，導致很多有趣的小街小巷沒有了。現在國家強調從“拆改留”轉向“留改拆”，城市的肌理可以更好保存下來，城市空間會更豐富多樣。空間多樣了，業態才能多樣，城市活力才能更好激發出來。
城市更新試點“任務書”和“時間表”已定，蘇州、南京將怎么干？
王海說，蘇州將建立城市更新體檢評估、城市更新規劃編制、城市更新實施方案三個層次的城市更新體系。在體檢評估上，建立蘇州市城市更新綜合管理信息系統，設立城市更新項目基礎庫、項目儲備庫和項目啟動庫。在城市更新專項規劃中劃定更新片區，明確更新方向、目標、時序、總體規模和更新策略。此外，蘇州將精研城市更新實施工作方案，包括修建性詳細規劃方案、搬遷方案、補償安置方案、地價測算方案、項目資金平衡方案、招商引資方案、產出效率等相關內容。政府和實施主體通過實施方案平臺協調利益分配，確保各方受益。
在路徑上，蘇州將探索以街區為單元統籌城市更新。制定各街區更新計劃，整合各類空間資源，有針對性地補短板、強弱項。同時，蘇州還將探索以重點項目建設帶動城市更新。結合重點項目建設，推動周邊地區老舊樓宇與傳統商圈、老舊廠房與低效產業園區提質增效，促進公共空間與公共設施品質提升。
“目前南京正統籌編制城市更新方案，圍繞老舊小區等居住類地塊、舊廠房等生產類建筑、濱水岸線等公共類空間及綜合類片區開展試點。”董文量說，南京將以試點為契機，在補齊短板、解決突出問題的同時，探索建立城市更新工作機制、實施模式、政策措施、技術方法和管理制度等，形成“南京經驗”。
南京的城市更新試點將重點聚焦歷史底蘊深厚、開發建設較早、亟需更新改造的主城四區，江北新區和其他各區重點單元和重點項目也會納入試點范圍。南京將合理規劃城市更新單元，完成一批有代表性、具有示范效應的城市更新項目。在居住區，加大老舊小區改造工作力度，將城市居住社區活動場地建設作為改造的重要內容;在老建筑、老廠房方面，鼓勵利用舊廠房、舊倉庫、老商業改造建設現代公共服務和創新創業載體;探索歷史建筑利用正負面清單等活化路徑，做好傳統民居、紅色場館、革命文化紀念地等保護利用工作。
董文量表示，城市更新將妥善處理好保留城市傳統記憶和彰顯城市現代風范的關系，注重城市文脈傳承和城市肌理延續，加強對城市的空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”。（本報記者 白雪 劉霞）
