近日，北京市十五屆人大常委會(huì)第四十五次會(huì)議表決通過《北京市城市更新條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》將從2023年3月1日起實(shí)施?！稐l例》共七章五十九條，涵蓋包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類、區(qū)域綜合類等5大類、12項(xiàng)更新內(nèi)容。

　　二十大報(bào)告明確，“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)”。參與《條例》意見征求的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、北京城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新與規(guī)劃實(shí)施專業(yè)委員會(huì)委員王偉解讀：《條例》的制定如何與老百姓的居住環(huán)境、生活品質(zhì)緊密相關(guān)?為在減量發(fā)展形勢下推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、在現(xiàn)行法律框架內(nèi)破解現(xiàn)實(shí)難題提供了哪些頂層設(shè)計(jì)?

　　什么是“城市更新”?《北京市城市更新條例》明確，城市更新是指對(duì)本市建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類、區(qū)域綜合類等5大類、12項(xiàng)更新內(nèi)容，不包括土地一級(jí)開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項(xiàng)目。

　　北京是全國第一批城市更新試點(diǎn)城市。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、北京城市規(guī)劃學(xué)會(huì)城市更新與規(guī)劃實(shí)施專業(yè)委員會(huì)委員王偉認(rèn)為，在國家“十四五”規(guī)劃綱要提出實(shí)施城市更新行動(dòng)、明確城市更新目標(biāo)的大背景下，《北京市城市更新條例》在響應(yīng)國家戰(zhàn)略的同時(shí)，又體現(xiàn)出鮮明的首都特點(diǎn)。

　　王偉表示：“中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展到了非常關(guān)鍵的階段。按照世界城鎮(zhèn)化規(guī)律，一般城鎮(zhèn)化到80%左右就會(huì)進(jìn)入平臺(tái)期?，F(xiàn)在我們就進(jìn)入到城市增長越來越緩慢的狀態(tài)，更需要通過城市內(nèi)部機(jī)能的更新來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在這樣的情況下，城市更新已經(jīng)不是原來‘零敲碎打’的項(xiàng)目式更新，而是一種系統(tǒng)性、綜合性的更新。北京這一輪城市更新有一個(gè)非常重要的特點(diǎn)，就是‘政策引領(lǐng)’，同時(shí)又借鑒了像深圳、上海等城市率先推出的《城市更新條例》的一些成熟做法。”

　　據(jù)了解，北京市正逐步健全“1+n+x”城市更新制度體系，其中，“1”就是《北京市城市更新條例》，“n”是指相關(guān)配套規(guī)范性文件，“x”是指各類規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。王偉分析，由《條例》打造的城市更新“北京模式”和“1+n+x”城市更新制度體系，進(jìn)一步強(qiáng)化了北京城市更新的整體性。而其中，《條例》更是以立法形式為推動(dòng)北京城市更新提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

　　值得關(guān)注的是，《條例》明確了城市更新活動(dòng)中不包括土地一級(jí)開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項(xiàng)目。

　　王偉分析：“過去傳統(tǒng)的城市更新，包括了土地的一級(jí)和二級(jí)聯(lián)動(dòng)，以及房地產(chǎn)開發(fā)，是一種以‘拆除重建’為主的更新模式，建的時(shí)候用更高的容積率或更高的開發(fā)方式來達(dá)到更新的目標(biāo)。可以看到，伴隨著房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)整，拆除重建類的城市更新遇到了很大阻力。北京要在這種城市更新的模式和路徑上真正做到轉(zhuǎn)型，所以明確了不包含的項(xiàng)目后，就意味著我們希望能夠改變過去以土地一級(jí)開發(fā)和商品房住宅開發(fā)為代表的老路徑，來更徹底地執(zhí)行‘人民城市人民建，人民城市為人民’的精神，走出一條以有機(jī)更新為主的城市更新模式。”

　　除了適用范圍，《條例》還提出了明確實(shí)行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主等基本原則，以及明確先治理后更新、補(bǔ)齊城市功能短板、加強(qiáng)既有建筑安全管理、嚴(yán)格城市風(fēng)貌管控等9項(xiàng)基本要求。王偉表示，《條例》還從健全管理體制、強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)兩方面明確了城市更新的責(zé)任歸屬。“《條例》明確了市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)主責(zé)、街鄉(xiāng)實(shí)施的三級(jí)狀態(tài)，使得在城市更新的過程中，政府內(nèi)部首先能夠形成好的分工?！稐l例》通過城市更新專項(xiàng)規(guī)劃以及相關(guān)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)北京市既有的資源和任務(wù)進(jìn)行了時(shí)空和區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌，來引領(lǐng)項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類等5大類，并不是‘一刀切’，而是分類制定更新導(dǎo)則，明確各自的更新導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)實(shí)施主體來說，它接收到的信號(hào)就更加清晰。同時(shí)《條例》也明確，城市更新項(xiàng)目要嚴(yán)格根據(jù)控規(guī)和需要來編制實(shí)施方案。”

　　在城市更新的過程中，“誰更新誰受益”，形成政府引領(lǐng)、市場主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元推動(dòng)格局是關(guān)鍵。王偉介紹，《條例》的一大亮點(diǎn)是“賦能”，設(shè)定了城市更新物業(yè)權(quán)利人的范圍以及權(quán)利義務(wù)，確保老百姓、市場主體等從“想?yún)⑴c”到“會(huì)參與”，讓更新改造后的一磚一瓦、一草一木，都更好體現(xiàn)民眾所盼所愿。

　　王偉表示：“在明確了實(shí)施主體和實(shí)施單元統(tǒng)籌主體的規(guī)則以后，就更容易推動(dòng)更新意愿的達(dá)成以及市場資源的整合。比如針對(duì)管線等建筑物以內(nèi)共有部分的改造，可以根據(jù)管理規(guī)約或者議事規(guī)則，由業(yè)主依法表決確定，同時(shí)街鄉(xiāng)、居(村)委會(huì)通過社區(qū)議事廳等形式推進(jìn)多元共治。我們過去經(jīng)常講，城市更新有一個(gè)‘5%難題’，5%的人不同意、這事就擱在那兒行動(dòng)不了，所以《條例》提出，對(duì)拒不執(zhí)行實(shí)施方案或者無法達(dá)成一致意見的，提供異議處置路徑。這些情況都可以經(jīng)人民內(nèi)部協(xié)商來達(dá)成一致，大家有了權(quán)利以后，就會(huì)發(fā)揮群眾的智慧、群眾的力量，可能就會(huì)有創(chuàng)新性的做法出現(xiàn)。”

　　《條例》還特別關(guān)注到關(guān)系老百姓切身利益的老舊小區(qū)加裝電梯的難題。《條例》第三十二條第二款規(guī)定，“老舊住宅樓房加裝電梯的，應(yīng)當(dāng)依法由業(yè)主表決確定。業(yè)主可以依法確定費(fèi)用分?jǐn)?、收益分配等事?xiàng)。”

　　此外，《條例》在嚴(yán)格落實(shí)減量雙控發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，為調(diào)動(dòng)市場積極性，結(jié)合國家有關(guān)政策，規(guī)定了一系列激勵(lì)保障措施，包括：建筑規(guī)模激勵(lì)、用途轉(zhuǎn)換和兼容使用、國有建設(shè)用地配置方式、五年過渡期、彈性年期供應(yīng)與土地續(xù)期、未登記建筑物手續(xù)辦理、利用地上地下空間補(bǔ)建公共服務(wù)設(shè)施等制度，并明確了政府財(cái)政資金、稅收、金融等方面的支持政策。在王偉看來，由多重“激勵(lì)”替代單純“管控”，將更有利于市場主體或社會(huì)主體發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng)造性。

　　“在過去建設(shè)的時(shí)候，為了防止公共利益受損，用地限制稱之為‘用途管制’，如果變更其他用途，就屬于違法違規(guī)。但是我們知道，城市發(fā)展到一個(gè)新的階段，老城區(qū)、老項(xiàng)目的功能就要調(diào)整，如果還是嚴(yán)格限制，不讓調(diào)整、也不讓改動(dòng)，就會(huì)變得非常僵化?！稐l例》第四十八條提出，‘本市探索實(shí)施建筑用途轉(zhuǎn)換、土地用途兼容’，‘鼓勵(lì)各類存量建筑轉(zhuǎn)換為市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施。公共管理與公共服務(wù)類建筑用途之間可以相互轉(zhuǎn)換;商業(yè)服務(wù)業(yè)類建筑用途之間可以相互轉(zhuǎn)換;工業(yè)以及倉儲(chǔ)類建筑可以轉(zhuǎn)換為其他用途’，這就相當(dāng)于在水池里擰開閥門，水可以自由流動(dòng)了。一個(gè)城市有活力，它就像河流一樣，水流動(dòng)得越快，它的水質(zhì)越好，整個(gè)水里的生態(tài)系統(tǒng)就會(huì)越好，把水流都管起來，無法形成有效的循環(huán)，活力就很難呈現(xiàn)出來。有這么一個(gè)順暢的機(jī)制，相信我們會(huì)看到越來越多的空間，被新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新人群激發(fā)出來。”王偉表示。