近日，北京市十五屆人大常委會第四十五次會議表決通過《北京市城市更新條例》(以下簡稱《條例》)，《條例》將從2023年3月1日起實施?！稐l例》共七章五十九條，涵蓋包括居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合類等5大類、12項更新內容。

　　二十大報告明確，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，“加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動”。參與《條例》意見征求的中央財經大學政府管理學院城市管理系主任、北京城市規劃學會城市更新與規劃實施專業委員會委員王偉解讀：《條例》的制定如何與老百姓的居住環境、生活品質緊密相關?為在減量發展形勢下推動城市高質量發展、在現行法律框架內破解現實難題提供了哪些頂層設計?

　　什么是“城市更新”?《北京市城市更新條例》明確，城市更新是指對本市建成區內城市空間形態和城市功能的持續完善和優化調整，包括居住類、產業類、設施類、公共空間類、區域綜合類等5大類、12項更新內容，不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。

　　北京是全國第一批城市更新試點城市。中央財經大學政府管理學院城市管理系主任、北京城市規劃學會城市更新與規劃實施專業委員會委員王偉認為，在國家“十四五”規劃綱要提出實施城市更新行動、明確城市更新目標的大背景下，《北京市城市更新條例》在響應國家戰略的同時，又體現出鮮明的首都特點。

　　王偉表示：“中國的城鎮化發展到了非常關鍵的階段。按照世界城鎮化規律，一般城鎮化到80%左右就會進入平臺期?，F在我們就進入到城市增長越來越緩慢的狀態，更需要通過城市內部機能的更新來實現高質量發展。在這樣的情況下，城市更新已經不是原來‘零敲碎打’的項目式更新，而是一種系統性、綜合性的更新。北京這一輪城市更新有一個非常重要的特點，就是‘政策引領’，同時又借鑒了像深圳、上海等城市率先推出的《城市更新條例》的一些成熟做法。”

　　據了解，北京市正逐步健全“1+n+x”城市更新制度體系，其中，“1”就是《北京市城市更新條例》，“n”是指相關配套規范性文件，“x”是指各類規范和技術標準。王偉分析，由《條例》打造的城市更新“北京模式”和“1+n+x”城市更新制度體系，進一步強化了北京城市更新的整體性。而其中，《條例》更是以立法形式為推動北京城市更新提供堅實的法治保障。

　　值得關注的是，《條例》明確了城市更新活動中不包括土地一級開發、商品住宅開發等項目。

　　王偉分析：“過去傳統的城市更新，包括了土地的一級和二級聯動，以及房地產開發，是一種以‘拆除重建’為主的更新模式，建的時候用更高的容積率或更高的開發方式來達到更新的目標?？梢钥吹?，伴隨著房地產業的調整，拆除重建類的城市更新遇到了很大阻力。北京要在這種城市更新的模式和路徑上真正做到轉型，所以明確了不包含的項目后，就意味著我們希望能夠改變過去以土地一級開發和商品房住宅開發為代表的老路徑，來更徹底地執行‘人民城市人民建，人民城市為人民’的精神，走出一條以有機更新為主的城市更新模式。”

　　除了適用范圍，《條例》還提出了明確實行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主等基本原則，以及明確先治理后更新、補齊城市功能短板、加強既有建筑安全管理、嚴格城市風貌管控等9項基本要求。王偉表示，《條例》還從健全管理體制、強化規劃引領兩方面明確了城市更新的責任歸屬。“《條例》明確了市級統籌、區級主責、街鄉實施的三級狀態，使得在城市更新的過程中，政府內部首先能夠形成好的分工?！稐l例》通過城市更新專項規劃以及相關的控制性詳細規劃，對北京市既有的資源和任務進行了時空和區域層面的統籌，來引領項目的實施。對于居住類、產業類、設施類等5大類，并不是‘一刀切’，而是分類制定更新導則，明確各自的更新導向、技術標準，對實施主體來說，它接收到的信號就更加清晰。同時《條例》也明確，城市更新項目要嚴格根據控規和需要來編制實施方案。”

　　在城市更新的過程中，“誰更新誰受益”，形成政府引領、市場主導、社會參與的多元推動格局是關鍵。王偉介紹，《條例》的一大亮點是“賦能”，設定了城市更新物業權利人的范圍以及權利義務，確保老百姓、市場主體等從“想參與”到“會參與”，讓更新改造后的一磚一瓦、一草一木，都更好體現民眾所盼所愿。

　　王偉表示：“在明確了實施主體和實施單元統籌主體的規則以后，就更容易推動更新意愿的達成以及市場資源的整合。比如針對管線等建筑物以內共有部分的改造，可以根據管理規約或者議事規則，由業主依法表決確定，同時街鄉、居(村)委會通過社區議事廳等形式推進多元共治。我們過去經常講，城市更新有一個‘5%難題’，5%的人不同意、這事就擱在那兒行動不了，所以《條例》提出，對拒不執行實施方案或者無法達成一致意見的，提供異議處置路徑。這些情況都可以經人民內部協商來達成一致，大家有了權利以后，就會發揮群眾的智慧、群眾的力量，可能就會有創新性的做法出現。”

　　《條例》還特別關注到關系老百姓切身利益的老舊小區加裝電梯的難題?！稐l例》第三十二條第二款規定，“老舊住宅樓房加裝電梯的，應當依法由業主表決確定。業主可以依法確定費用分攤、收益分配等事項。”

　　此外，《條例》在嚴格落實減量雙控發展要求的基礎上，為調動市場積極性，結合國家有關政策，規定了一系列激勵保障措施，包括：建筑規模激勵、用途轉換和兼容使用、國有建設用地配置方式、五年過渡期、彈性年期供應與土地續期、未登記建筑物手續辦理、利用地上地下空間補建公共服務設施等制度，并明確了政府財政資金、稅收、金融等方面的支持政策。在王偉看來，由多重“激勵”替代單純“管控”，將更有利于市場主體或社會主體發揮能動性、創造性。

　　“在過去建設的時候，為了防止公共利益受損，用地限制稱之為‘用途管制’，如果變更其他用途，就屬于違法違規。但是我們知道，城市發展到一個新的階段，老城區、老項目的功能就要調整，如果還是嚴格限制，不讓調整、也不讓改動，就會變得非常僵化。《條例》第四十八條提出，‘本市探索實施建筑用途轉換、土地用途兼容’，‘鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。公共管理與公共服務類建筑用途之間可以相互轉換;商業服務業類建筑用途之間可以相互轉換;工業以及倉儲類建筑可以轉換為其他用途’，這就相當于在水池里擰開閥門，水可以自由流動了。一個城市有活力，它就像河流一樣，水流動得越快，它的水質越好，整個水里的生態系統就會越好，把水流都管起來，無法形成有效的循環，活力就很難呈現出來。有這么一個順暢的機制，相信我們會看到越來越多的空間，被新經濟、新產業、新人群激發出來。”王偉表示。