為嚴守18億畝耕地紅線，我國實行耕地占補平衡制度，占多少補多少。然而，這個政策卻在一些地方被濫用，削山造地、占優補劣、弄虛作假等種種造地亂象迭出。

　　半月談記者調研還發現，造地賣指標成了一些縣區的生財之道，并由此催生出一種畸形的“毀林造地財政”。

　　耕地關乎糧食安全，林地關系生態安全。受訪干部專家表示，一些地方算經濟賬不算生態賬、重耕地指標不重耕地質量，是土地財政依賴癥的新變種，不僅變相侵蝕了耕地紅線，也破壞了生態紅線，這股歪風必須剎住。

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　　山上毀林造地，地里重新種樹

　　當下，一些地方正出現一股造地沖動，通過土地開發整理新增耕地面積動輒是任務量的幾倍甚至十幾倍。不少新增的耕地都在山上，一些項目在選址立項、施工驗收、耕種管護等環節亂象叢生。

　　在南方某地采訪時，半月談記者看到路旁立著一塊“國家森林防火綜合治理項目”的標牌，但不遠處一大片山坡已被開墾成階梯狀，并鋪設了水渠，大面積黃土裸露，與附近的山林形成鮮明反差。附近村民說，過去山上有松樹、杉樹，郁郁蔥蔥，近年來當地政府用挖土機把這里推成耕地，但“新造的地里玉米、土豆都難長，更不要說種糧了”。

　　根據有關規定，對一些殘次林地等經評估認定后可統籌納入土地整治范圍，但在實際操作中，一些地方大打“擦邊球”。中部某省林業局一位副局長說，一些林地不允許也不適宜開墾耕地，但有的地方在未向林業部門報批的情況下就違法毀林開墾，造出來的耕地質量堪憂。

　　國務院辦公廳今年9月下發通知，要求堅決制止各類耕地“非農化”行為。然而，一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地，由于耕作條件較差，難以用于糧食生產，有的重新種上了樹。

　　中部某縣自然資源局局長在接受采訪時說，近年來縣里工業發展、房地產開發等占用耕地4000多畝，大多是縣城周邊的優質地塊，造出來的地則大多在鄉鎮山上。半月談記者在一個山林造地現場看到，從地面到山頂被開墾成10多級的階梯狀耕地，有的因為缺水而龜裂，有的種上了杉樹、油茶樹等。

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　　重指標不重質量，造地竟成生財之道

　　一些地方造地沖動背后，是耕地占補平衡指標交易帶來的“收益誘惑”，地方政府將造地作為生財之道，催生出一種畸形的“毀林造地財政”。一些基層干部給半月談記者算了造地中的三筆財政“收支賬”。

　　第一筆賬：買指標不如造指標。

　　中部某縣距省會僅40余公里，近年來因工業園區、重大項目建設等力度加大，供地難問題日益突出。當地自然資源局負責人介紹，前些年縣里曾花三四萬元一畝的價格到外地購買耕地占補平衡指標，后來指標價格越漲越高，達到七八萬元一畝，而縣里造地一畝成本僅五六千元。半月談記者了解到，從2017年開始，該縣明確提出“造地提速”，造地中不惜大面積毀林開墾，規模上萬畝。

　　第二筆賬：賣指標堪比賣地。

　　造地的更大收益來自賣指標。根據有關規定，一些地方難以在本行政轄區內實現耕地占補平衡的，可在市域或省域內按照一定價格進行調劑補充。

　　半月談記者采訪發現，一些地方新增耕地面積遠超本地占補平衡需要，如南方某縣一年的土地開發任務為1200畝，實際使用的占補平衡指標約300畝，但當地多的時候一年造地7000多畝，目前剩余占補平衡指標達1萬多畝。當地自然資源局負責人說，造一畝地投入8000多元，異地交易價格卻高達9萬元，當地最多一年賣了近3000畝指標，創收約2.7億元，占當年全縣財政收入的1/10。

　　據了解，當前一些地方旱地指標交易價格約8萬元/畝，水田指標約13萬元/畝，農村建設用地復墾產生的土地增減掛鉤結余指標則超過20萬元/畝。中部某縣2019年通過實施全域土地綜合整治項目，新增耕地1萬余畝，當年占補平衡指標款收益達4.5億元，占財政收入的1/5。

　　在巨大收益誘惑下，一些地方將造地作為培植財源的重要手段，寫入政府工作報告、財政部門工作計劃，提出“積極與土地指標緊缺地區聯系”，有的縣借此一年創收10多億元。有地方政府明確提出，“積極向土地要收入”，聚力土地增減掛鉤、園地開發、土地整理等財源項目建設，克服財政嚴重趨緊的壓力。

　　第三筆賬：建高標準農田不如削山造地。

　　針對以往補充耕地中存在的問題，原國土資源部2017年曾下發通知，要求各地在占補平衡管理中更加注重生態保護，從過去以開發為主調整為以土地整治建設高標準農田為主，嚴格控制成片未利用地開發。

　　但半月談記者采訪發現，一些地方只算經濟賬不算生態賬，補充耕地仍以土地開發為主甚至毀林開墾。一位縣自然資源局負責人道出了背后的原因：通過土地開發新增耕地畝均投入要求不低于5000元，新增耕地率可達80%，而高標準農田建設畝均投入3000元左右，新增耕地率僅2%~3%。如果投入50萬元，通過土地開發可新增80畝耕地，而通過高標準農田建設只能新增5畝。

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　　堅決守住耕地、生態“雙紅線”

　　受訪干部和專家表示，一些地方毀林造地及由此催生的“毀林造地財政”，是土地財政依賴癥的新變種，并非長久之計，各地要摒棄短視思維，通過經濟高質量發展培植優質財源、積蓄發展后勁。

　　針對一些地方毀林造地等問題，國家林草局下發掛牌督辦函，要求全力推進整改，做到案件查處、林地回收和責任追究“三個到位”。

　　但加強耕地和生態保護任重道遠。一些基層自然資源部門干部坦言，一方面一些地方經過多年土地開發，許多土壤較為肥沃、交通比較便利、施工條件較好的地塊已經開發了，于是造地時打起林地的主意;另一方面一些地方存在“唯指標論”現象，在山上實施土地開發項目，導致新增耕地撂荒或種樹。

　　受訪干部和專家建議，要從選址、立項、實施、驗收等環節進一步加強對耕地占補平衡的監管，謹防一些地方為了獲得耕地占補平衡指標及交易收益毀林開墾;各地要充分利用高標準農田建設獲取新增耕地，提高耕地質量、增加糧食產能;同時，在土地開發各環節嚴格把關，重點從荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地中補充耕地，并加強新增耕地的監督和管護。(刊于《半月談》2020年第21期)