中國縣制“歷久不衰”的局面正在發(fā)生巨變。

　　日前，昆明發(fā)布《昆明市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“十四五”期間，昆明將優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有序推進(jìn)撤縣設(shè)市(區(qū))、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點(diǎn)為加快推進(jìn)嵩明、宜良撤縣設(shè)市，縣改區(qū)重點(diǎn)為加快推進(jìn)富民撤縣設(shè)區(qū)。

　　昆明并非個(gè)例。河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、陜西漢中、安徽蕪湖、江西贛州、江西九江等多地均提出撤縣設(shè)市設(shè)區(qū)。“無縣城市”為何如此受到熱捧?“縣”這一延續(xù)兩千余年的行政單元，是否會(huì)退出歷史舞臺(tái)?

　　撤縣熱潮升溫

　　日前，洛陽的行政區(qū)劃調(diào)整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。3月18日，河南省政府網(wǎng)公布，國務(wù)院同意洛陽市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷縣級(jí)偃師市，設(shè)立洛陽市偃師區(qū);撤銷孟津縣、洛陽市吉利區(qū)，設(shè)立洛陽市孟津區(qū)。

　　民政部數(shù)據(jù)顯示，2009年底，中國尚有1464個(gè)縣，855個(gè)市轄區(qū)，2019年末，已縮減至1323個(gè)縣，市轄區(qū)數(shù)量卻增至965個(gè)。換言之，十年之間，全國共撤銷了141個(gè)縣，同期增加了110個(gè)市轄區(qū)。

　　演化至今，撤縣已成為一些省會(huì)城市和地級(jí)市擴(kuò)大管轄空間和增加人口規(guī)模的常規(guī)操作。作為中國推進(jìn)城市化的領(lǐng)頭軍，超大、特大城市已率先步入“無縣時(shí)代”，四大一線城市以及武漢、南京等新一線城市早已實(shí)現(xiàn)“無縣化”。

　　另外，一些大城市盡管仍管轄少量的縣，逐步向“無縣”狀態(tài)靠攏的意味亦相當(dāng)明顯。

　　如浙江嘉興近日在《嘉興市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出，嘉興將有序推進(jìn)行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整，穩(wěn)妥實(shí)施撤縣(市)設(shè)區(qū)、鎮(zhèn)改街道、村改居等，力爭(zhēng)市本級(jí)人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全市比重達(dá)到60%以上。

　　華南城市研究會(huì)副會(huì)長孫不熟表示，縣作為獨(dú)立行政單元，不利于整個(gè)區(qū)域融合發(fā)展。過去很長一段時(shí)間里，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局都是由縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)，如今已進(jìn)入發(fā)展城市群和中心城市的城市化階段，轉(zhuǎn)變的背后是從第二產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變革。

　　撤縣熱潮背后，亦與做大做強(qiáng)中心城市的發(fā)展思路密切相關(guān)。獨(dú)立經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任李鐵撰文指出，所謂中國式的做大城市的路徑，前置性條件就是要快，要?jiǎng)佑谜膫鹘y(tǒng)體制模式，引導(dǎo)資源向中心城市集聚。其中一條路徑就是通過行政轄區(qū)的區(qū)劃調(diào)整，把一些地級(jí)市、縣級(jí)市和縣改為中心城市的市轄區(qū)。

　　事實(shí)證明，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于擴(kuò)大城市人口規(guī)模、迅速形成特大城市化的效果是非常顯著的，有助于城市在政績(jī)、城市規(guī)模和各類指標(biāo)排名中提升排名位次。通過行政管轄規(guī)模的擴(kuò)大，也為城市未來申請(qǐng)國家中心城市和提高城市等級(jí)奠定基礎(chǔ)。

　　以成都為例，近年來成都戶籍人口增量很多來自行政區(qū)合并。從雙流區(qū)、郫都區(qū)到新津區(qū)，成都周邊眾多縣市都被納入了市區(qū)之中。2016年，戶籍人口150萬的簡(jiǎn)陽市交成都代管，當(dāng)年全年成都戶籍人口暴漲170.9萬人。換言之，武漢兩年來引進(jìn)人才的努力，都不及成都2016年“并地”帶來的增量零頭。

　　“慎重撤縣設(shè)區(qū)”

　　多地?zé)嶂杂诔房h擴(kuò)容，但也需要警惕盲目撤縣帶來的“消化不良”。

　　在李鐵看來，增設(shè)市轄區(qū)強(qiáng)化了中心城市發(fā)展的行政主導(dǎo)，弱化了市場(chǎng)配置要素的功能。出于做大中心城市的考慮，中心城市的管理者不得不通過行政手段，利用高等級(jí)城市可以管轄行政區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，按照行政計(jì)劃的方法，擴(kuò)大本行政區(qū)域的資源配置能力。

　　行政手段包括，將土地指標(biāo)更多留置在中心城市;基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)資源向中心城市主城區(qū)傾斜;在自己增設(shè)的行政轄區(qū)內(nèi)發(fā)展新區(qū)，不管距離的遠(yuǎn)近;限制其他低等級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展，等于抬高了要素進(jìn)入的成本，這使得中心城市主城區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的成本過高，推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，而同時(shí)限制周邊中小城市和小城鎮(zhèn)提供相對(duì)廉價(jià)的住房供給等。

　　市轄區(qū)與主城區(qū)的距離過遠(yuǎn)，也帶來了資源的浪費(fèi)。李鐵指出，有的城市看似規(guī)模很大，但是下轄的市轄區(qū)分布距離至少有幾十公里。有的城市轄區(qū)范圍很大，甚至造成了國際上的誤解，認(rèn)為“中國城市每平方公里的人數(shù)過少，而造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)、發(fā)展用地粗放”。

　　值得注意的是，在新冠肺炎疫情暴露出一系列城市問題后，官方態(tài)度也在發(fā)生變化。

　　3月8日，國家發(fā)展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區(qū)人口密度過高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)等問題。因此，超大城市要?jiǎng)澏ú?jiān)守城市開發(fā)邊界，慎重撤縣設(shè)區(qū);有序疏解非核心功能，引導(dǎo)過度集中的資源要素逐步有序轉(zhuǎn)移，合理降低中心城區(qū)開發(fā)強(qiáng)度和人口密度;與周邊中小城市、郊區(qū)新城等聯(lián)動(dòng)發(fā)展，通過推進(jìn)交通一體化，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈。

　　“大中城市要完善功能。就是要發(fā)揮大中城市綜合成本相對(duì)較低優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承接超大特大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，提升城市服務(wù)功能和生活品質(zhì)。”胡祖才說。

　　對(duì)于縣城的發(fā)展，他表示，縣城要加快補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。“十四五”時(shí)期要支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好的縣城建設(shè)，重點(diǎn)支持中西部地區(qū)和東北地區(qū)城鎮(zhèn)化地區(qū)的縣城建設(shè)，合理支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，加強(qiáng)邊境城鎮(zhèn)建設(shè)。積極推進(jìn)公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、產(chǎn)業(yè)培育等4大領(lǐng)域17方面設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)縣城綜合承載能力和治理能力。(鐘 和)