國務(wù)院總理李克強(qiáng)10月8日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，通過《中華人民共和國黃河保護(hù)法(草案)》。草案突出加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水資源節(jié)約集約利用、污染防治等制度規(guī)定，嚴(yán)格設(shè)定違法行為的法律責(zé)任。會議決定將草案提請全國人大常委會審議。
當(dāng)日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《規(guī)劃綱要》)，提出到2030年，“黃河流域人水關(guān)系進(jìn)一步改善”“水資源保障能力進(jìn)一步提升”;到2035年，“生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定”“水資源節(jié)約集約利用水平全國領(lǐng)先”“黃河文化大發(fā)展大繁榮”。
在黃河保護(hù)立法提上議事日程之前，《長江保護(hù)法》已于今年3月1日起施行。10月9日，為長江保護(hù)立法調(diào)研奔走多年的湖北省政協(xié)常委、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授、博導(dǎo)葉青表示，相對于長江保護(hù)，黃河在生態(tài)保護(hù)上的任務(wù)更重，更要注重“大保護(hù)”，做好生態(tài)修復(fù)，守護(hù)好綠色家園。
黃河有“五大”綜合問題
《規(guī)劃綱要》規(guī)劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級行政區(qū)，國土面積約130萬平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億。
全長5464公里的黃河，不僅是我國第二長河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，在國家發(fā)展大局和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。
《規(guī)劃綱要》總結(jié)說，黃河的問題綜合表現(xiàn)在“五個最大”：
黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米，不到長江的7%;水資源開發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。
黃河流域最大的問題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復(fù)難度極大且過程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國平均水平。
黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動、“地上懸河”等老問題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發(fā)超標(biāo)準(zhǔn)洪水的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。
黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏有較強(qiáng)競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群。支撐高質(zhì)量發(fā)展的人才資金外流嚴(yán)重，要素資源比較缺乏。
黃河流域最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多。醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施不足，重要商品和物資儲備規(guī)模、品種、布局亟需完善，保障市場供應(yīng)和調(diào)控市場價(jià)格能力偏弱，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國平均水平。
水資源配置
成保護(hù)和發(fā)展的最大考量
《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量。
根據(jù)《規(guī)劃綱要》，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅(jiān)持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。
與此同時(shí)，《規(guī)劃綱要》還在多個章、節(jié)提出了水資源保護(hù)和使用的具體要求。比如，加強(qiáng)上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護(hù)重要水源補(bǔ)給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度，全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。
《規(guī)劃綱要》明確，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴(yán)格限制水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項(xiàng)目建設(shè)和大規(guī)模種樹。堅(jiān)決抑制不合理用水需求，堅(jiān)決遏制“造湖大躍進(jìn)”。以國家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點(diǎn)區(qū)域，清理整治過度的小水電開發(fā)。同時(shí)，科學(xué)配置全流域水資源。
在此之前，2014年7月開始，水利部在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅、廣東等7個省區(qū)啟動水權(quán)試點(diǎn)。目前，全國已建立了水權(quán)交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權(quán)交易模式。
黃河將更重視“大保護(hù)”
《規(guī)劃綱要》指明，還將組織編制生態(tài)保護(hù)和修復(fù)、環(huán)境保護(hù)與污染治理、水安全保障、文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、能源轉(zhuǎn)型發(fā)展、黃河文化公園規(guī)劃建設(shè)等專項(xiàng)規(guī)劃，研究出臺配套政策和綜合改革措施，形成“1+N+X”規(guī)劃政策體系。研究設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展基金。
葉青曾為長江保護(hù)立法奔走多年。他說，在生態(tài)保護(hù)上，黃河保護(hù)可以向長江保護(hù)借鑒的，應(yīng)是對生態(tài)的保護(hù)和修復(fù)。“對黃河來說，保護(hù)將是未來的重中之重。”葉青表示。
“對長江而言，我們是不搞大開發(fā)，而對黃河而言，我們更要大保護(hù)。”葉青表示，長江保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)是實(shí)行分段施策和保護(hù)，上游以水土保持和防治石漠化為主，包括湖北在內(nèi)的中游以濕地保護(hù)為主，下游則以太湖等重點(diǎn)湖泊的治理為主。與長江相比，黃河的生態(tài)相對脆弱，在水土保持和綠化上的任務(wù)更重，“底線是不能出現(xiàn)大的自然災(zāi)害。”( 陳 倩)
