編者按：隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城市開發(fā)建設(shè)方式逐步由粗放型外延式發(fā)展向集約型內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，預(yù)示著中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段到來(lái)。城市更新不同于房地產(chǎn)開發(fā)也不是舊城改造，需要解決城市發(fā)展中包括產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、設(shè)施、居住等在內(nèi)的眾多問(wèn)題，是一門復(fù)雜的系統(tǒng)性學(xué)科，需要社會(huì)各領(lǐng)域的專家學(xué)者共商共討。

　　近期，住建部出臺(tái)了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，對(duì)新的城市發(fā)展模式乃至城市經(jīng)濟(jì)模型的需求愈發(fā)迫切。在此背景下，CBC城市更新研究院對(duì)廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授、上海決策咨詢委員會(huì)委員趙燕菁老師進(jìn)行了專訪，從規(guī)劃層面，以及經(jīng)濟(jì)層面也是更根本的層面，探討這一輪城市更新行動(dòng)下的中國(guó)城市“破局”之法。

趙燕菁 // 廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授  上海決策咨詢委員會(huì)委員

　　訪談實(shí)錄

　　Q："十四五"規(guī)劃中國(guó)家提出城市更新行動(dòng)，這里所提出的城市更新不等同于一個(gè)學(xué)術(shù)的概念，是針對(duì)國(guó)家發(fā)展全局，針對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展，以城市更新倒逼傳統(tǒng)的建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的手段。您如何看待這一政策？您認(rèn)為城市更新行動(dòng)和舊城改造之間的關(guān)系是怎樣的？

　　趙燕菁：這一政策和城市化階段轉(zhuǎn)型是一致的。隨著城市建成區(qū)基本完成，城市化的重資產(chǎn)階段基本結(jié)束。城市從追求投入轉(zhuǎn)向追求收益，把前一階段的投入變?yōu)槎愂蘸同F(xiàn)金流，是城市化新階段的主要目標(biāo)。誰(shuí)先完成轉(zhuǎn)型，誰(shuí)就可以在高質(zhì)量發(fā)展階段搶占先機(jī)。在這個(gè)意義上城市更新和舊城改造本質(zhì)上是一樣的，都是將前一階段的存量資產(chǎn)還原為真實(shí)的現(xiàn)金流。

　　Q：8月底，住建部出臺(tái)了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，提出“不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)模式，推動(dòng)由‘開發(fā)方式’向‘經(jīng)營(yíng)模式’轉(zhuǎn)變，吸引社會(huì)專業(yè)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡改造投入，鼓勵(lì)居民出資參與微改造”。您如何看待這一政策？未來(lái)城市更新可持續(xù)的資金模式是什么樣的？應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡？

　　趙燕菁：城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段最大的差別，是第一階段中城市建設(shè)的主體就是政府，房地產(chǎn)開發(fā)是為城市重資產(chǎn)投入提供融資。而在第二階段中城市已經(jīng)建成，產(chǎn)權(quán)分布在不同社會(huì)主體，融資需求減弱，城市進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，這時(shí)就必須由所有產(chǎn)權(quán)人共同努力，才能創(chuàng)造出維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)金流。如果還是大拆大建，就又回到土地融資的老路。房地產(chǎn)無(wú)法從創(chuàng)造資本轉(zhuǎn)向創(chuàng)造現(xiàn)金流，城市化第二階段就無(wú)法完成。未來(lái)城市更新可持續(xù)的更新模式，一定是“經(jīng)營(yíng)模式”，既能給政府帶來(lái)稅收，又給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn)，還能給家庭帶來(lái)工資。只有這些收入能覆蓋改造的支出，城市更新才能實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。帶來(lái)不了現(xiàn)金流的改造，即使能通過(guò)“開發(fā)模式”賣地實(shí)現(xiàn)投資平衡，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

　　Q：您曾經(jīng)提出舊城改造遵循“不可替代規(guī)則”，即資本性投入階段和建成后運(yùn)營(yíng)階段必須分別獨(dú)立實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡。用土地融資支付一次性的資本投入，用改造后的稅收或運(yùn)營(yíng)收入來(lái)支付新增加的公共服務(wù)成本，二者不可相互替代。但是容積率提升帶來(lái)的人口增加，也意味著該地區(qū)消費(fèi)需求的增加。您如何看待愿景集團(tuán)等通過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)來(lái)回收投入的財(cái)務(wù)模式呢？

　　趙燕菁：消費(fèi)增加帶來(lái)的稅收如果能夠覆蓋政府提供的公共服務(wù)，也就能實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)階段的財(cái)務(wù)平衡。但由于中國(guó)稅收結(jié)構(gòu)主要是在產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)征稅，服務(wù)業(yè)創(chuàng)造稅收很難覆蓋城市增容帶來(lái)的一般性支出。愿景集團(tuán)的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)是在政策扶持下(存量物業(yè)盤活、減稅、補(bǔ)貼)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡的，基本沒(méi)有新增容積率。如果采用“開發(fā)方式”通過(guò)增容彌補(bǔ)指出缺口，就會(huì)違反“不可替代原則”，陷入以債養(yǎng)債的龐氏循環(huán)。

“勁松模式” ©愿景明德

　　Q：住建部的這一政策，還意味著城市更新項(xiàng)目盈利性下降，這可能導(dǎo)致開發(fā)商的參與度降低。您認(rèn)為應(yīng)該如何吸引社會(huì)企業(yè)參與到城市更新中來(lái)？未來(lái)開發(fā)商在城市更新中扮演的角色應(yīng)該是什么樣的？您認(rèn)為城市更新對(duì)于社會(huì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是一條怎樣的賽道？

　　趙燕菁：不會(huì)。因?yàn)橘u地、賣房都是一次性資本收入，不是城市更新的“盈利”。表面上看，開發(fā)商似乎在“盈利”，但這種虛假盈利是依靠政府的融資，本質(zhì)上是一種“負(fù)債”。連續(xù)負(fù)債給人以現(xiàn)金流的假象，但這也改變不了“負(fù)債”的本質(zhì)。在城市更新階段，開發(fā)商應(yīng)該盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)商，通過(guò)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)有資產(chǎn)獲得“盈利”。吸引社會(huì)企業(yè)參與城市更新的關(guān)鍵，就是將土地持有和現(xiàn)金流掛鉤。每一個(gè)持有土地的企業(yè)、個(gè)人都必須為此交納現(xiàn)金流。這樣就會(huì)迫使企業(yè)必須參與到城市更新中來(lái)。未來(lái)重資產(chǎn)的開發(fā)商應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)檩p資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)商。誰(shuí)先完成從“開發(fā)”向“運(yùn)營(yíng)”的轉(zhuǎn)變，誰(shuí)就可以在城市更新中拔得頭籌。

　　Q：老舊小區(qū)改造是城市更新行動(dòng)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是一項(xiàng)重大的民生工程。目前工作中存在群眾、市場(chǎng)參與度不高的問(wèn)題，以及統(tǒng)籌工作機(jī)制不完善的問(wèn)題。您曾經(jīng)提出激活民間舊改動(dòng)力、鼓勵(lì)居民自主更新的思路，可以具體談?wù)勅绾尾僮骱蛯?shí)施嗎？如何從“政府主導(dǎo)的更新”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市持續(xù)的自我更新”？

　　趙燕菁：中國(guó)老舊小區(qū)改造居民意愿不高，主要是老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，特別是基于“公攤”的集合物業(yè)，改造很難協(xié)調(diào)。不同的主體，訴求不同。典型的例子就是加裝電梯，肯定每戶居民獲益不同。這就需要出臺(tái)一系列政策，并且依賴中介(運(yùn)營(yíng)商)降低自主更新的協(xié)調(diào)和交易成本，政府再輔之以一定的補(bǔ)償，可以有效激勵(lì)居民的自主更新。比如廈門就允許老舊小區(qū)改造增容10%，政府設(shè)計(jì)快捷審批通道，并提供設(shè)計(jì)方案等，有效激勵(lì)了居民自主改造動(dòng)力。類似的還有政府對(duì)加裝電梯的補(bǔ)助等等。

　　Q：您曾經(jīng)提出中國(guó)的城市建設(shè)是依靠“土地金融”完成原始資本積累的，在城市發(fā)展由“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的今天，我國(guó)城市化將進(jìn)入創(chuàng)造現(xiàn)金流的城市運(yùn)營(yíng)階段。您認(rèn)為在城市運(yùn)營(yíng)階段，城市競(jìng)爭(zhēng)力增加的關(guān)鍵因素有哪些？可以分不同能級(jí)的城市分別談?wù)劽矗?/p>

　　趙燕菁：城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵，第一是稅收，第二是稅收，第三還是稅收。政府要將現(xiàn)金流(廣義稅收)，置于高質(zhì)量發(fā)展的首要位置。所有的存量資源都必須直接或間接帶來(lái)現(xiàn)金流。這一點(diǎn)對(duì)于所有能級(jí)的城市都是一樣的，找不到稅收來(lái)源，城市無(wú)論大小一定失敗。在現(xiàn)在的稅收制度里，稅收來(lái)自生產(chǎn)性環(huán)節(jié)，而只有大城市才能提供產(chǎn)業(yè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和完整產(chǎn)業(yè)物流鏈條。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，小城市開始具備低成本接入城市產(chǎn)業(yè)鏈的可能，特別是房地產(chǎn)稅等基于消費(fèi)環(huán)節(jié)的稅收，為消費(fèi)型中小城市的差異化發(fā)展提供了可能。

　　Q：您認(rèn)為在新一輪的城市更新行動(dòng)中，應(yīng)該如何完善中國(guó)的城鎮(zhèn)體系建設(shè)？如何看待中小城市在城鎮(zhèn)化體系中的作用和角色？您認(rèn)為我國(guó)目前的城鎮(zhèn)格局將會(huì)發(fā)生怎樣的變化？什么樣的城市將快速崛起？如何疏解超大城市過(guò)密的人口，形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化、均衡協(xié)同的城鎮(zhèn)發(fā)展格局？

　　趙燕菁：城鎮(zhèn)體系不是簡(jiǎn)單的大小排序，更主要的是在體系內(nèi)的分工。人體中“小的”器官可能扮演非常主要的作用，城市也是如此。中小城市不應(yīng)追求大而全，追求在規(guī)模等級(jí)里向上攀升，而是要尋找自己在“體系”中不可替代的作用和分工。我曾經(jīng)專門針對(duì)中小城市提出過(guò)一個(gè)專業(yè)化訂制城市的增長(zhǎng)理論，希望能為中小城市提供一個(gè)一般化的理論基礎(chǔ)。目前這一理論國(guó)內(nèi)外都沒(méi)有系統(tǒng)研究，也沒(méi)有得到足夠的重視。但在實(shí)踐中已經(jīng)開始得到應(yīng)用。

　　Q：您曾經(jīng)提出城市更新模式很可能是未來(lái)城市大分流的分歧點(diǎn)。可以更詳細(xì)地闡釋一下這一觀點(diǎn)嗎？

　　趙燕菁：傳統(tǒng)的規(guī)劃理論還是將城市化視作一個(gè)連續(xù)的量變到質(zhì)變的過(guò)程，在我看來(lái)，這一理論是有重大缺陷的。在我的框架里，城市化的投資和運(yùn)營(yíng)是兩個(gè)完全不同的發(fā)展階段，當(dāng)城市建設(shè)完成后，傳統(tǒng)的“開發(fā)模式”一定要轉(zhuǎn)向“運(yùn)營(yíng)模式”，土地等公共服務(wù)定價(jià)工具一定要從一次性賣地收入，轉(zhuǎn)向包括稅收在內(nèi)的廣義現(xiàn)金流。就像工廠廠房建好后，一定要轉(zhuǎn)向產(chǎn)品營(yíng)銷，而不是建設(shè)更多的廠房。這個(gè)轉(zhuǎn)變非常困難，很多城市領(lǐng)導(dǎo)由于任期很短，不愿啟動(dòng)轉(zhuǎn)型，還是以依賴固投維持虛假增長(zhǎng)。這時(shí)率先啟動(dòng)轉(zhuǎn)型的城市就會(huì)搶占先機(jī)，城市就會(huì)以此為分歧點(diǎn)，分化為成功的城市和失敗的城市，而沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)型的城市將很難回到錯(cuò)失的路徑。

　　Q：推進(jìn)以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化也是城市更新行動(dòng)的一項(xiàng)重要任務(wù)。您對(duì)于縣城級(jí)別的城市更新有何看法？您認(rèn)為適合縣城特點(diǎn)的發(fā)展路徑和開發(fā)建設(shè)方式是什么？

　　趙燕菁：“縣”和“區(qū)”最大的不同，就是有獨(dú)立的土地規(guī)劃?rùn)?quán)，其財(cái)政結(jié)構(gòu)本質(zhì)上和“市”是同構(gòu)的，這也賦予“縣”更大的運(yùn)營(yíng)空間。但同時(shí)，“縣”的風(fēng)險(xiǎn)也比“區(qū)”更大。“縣”比“區(qū)”更需要具有運(yùn)營(yíng)頭腦的“城市企業(yè)家”，因?yàn)?ldquo;區(qū)”的規(guī)劃?rùn)?quán)在“市”一級(jí)。由于每個(gè)縣城的特點(diǎn)千變?nèi)f化，因此，也不存在適合所有縣城的發(fā)展路徑和開發(fā)建設(shè)模式。縣城真正需要的，是能夠識(shí)別出自己在城市分工中獨(dú)特價(jià)值的領(lǐng)導(dǎo)者。但從目前看，縣級(jí)企業(yè)家非常短缺，組織部門基本沒(méi)有提供運(yùn)營(yíng)城市的基本訓(xùn)練。上級(jí)部門的一系列指標(biāo)、考核，也限制了“城市企業(yè)家”式的領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)揮。很多縣級(jí)政府，都是在做官，而不是在運(yùn)營(yíng)。

　　Q：文化是驅(qū)動(dòng)城市更新的重要力量，而這里所指的文化與經(jīng)濟(jì)、民生有密切關(guān)聯(lián)。您怎么看待城市更新中，“文化”所起的作用，它以怎樣的方式驅(qū)動(dòng)城市的持續(xù)發(fā)展？

　　趙燕菁：文化是賦予本地“獨(dú)特性”的工具。當(dāng)城市進(jìn)入更新階段，必須首先識(shí)別出這樣的文化獨(dú)特性。只有這樣的更新，才能使自己在分工鏈條中具有不可替代性。僅僅是簡(jiǎn)單地復(fù)制粘貼上一級(jí)城市的文化，就很容易在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中，被擁有原創(chuàng)文化的城市所取代。

杭州的富春江傳統(tǒng)文化印象 ©浙江省博物館

　　更多趙燕菁教授關(guān)于城市更新的觀點(diǎn)思考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分享，敬請(qǐng)關(guān)注10月28日19:30城市更新大講堂第六講《趙燕菁：城市更新的財(cái)務(wù)平衡分析》。

　　城市更新大講堂 第六講

　　城市更新的財(cái)務(wù)平衡分析

　　Financial Balance Analysis in Urban Regeneration

　　主講 趙燕菁

　　廈門大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟(jì)學(xué)院雙聘教授 上海決策咨詢委員會(huì)委員

　　時(shí)間 2021年10月28日19:30—21:30

　　主辦 CBC建筑中心

　　地址 北京市海淀區(qū)杏石口路50號(hào)中間建筑藝術(shù)家工坊3層

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