編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，城市開發(fā)建設方式逐步由粗放型外延式發(fā)展向集約型內(nèi)涵式轉(zhuǎn)變。“十四五”規(guī)劃綱要中明確提出實施城市更新行動，預示著中國城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段到來。城市更新不同于房地產(chǎn)開發(fā)也不是舊城改造，需要解決城市發(fā)展中包括產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、設施、居住等在內(nèi)的眾多問題，是一門復雜的系統(tǒng)性學科，需要社會各領域的專家學者共商共討。

　　近期，住建部出臺了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對新的城市發(fā)展模式乃至城市經(jīng)濟模型的需求愈發(fā)迫切。在此背景下，CBC城市更新研究院對廈門大學建筑與土木工程學院/經(jīng)濟學院雙聘教授、上海決策咨詢委員會委員趙燕菁老師進行了專訪，從規(guī)劃層面，以及經(jīng)濟層面也是更根本的層面，探討這一輪城市更新行動下的中國城市“破局”之法。

趙燕菁 // 廈門大學建筑與土木工程學院/經(jīng)濟學院雙聘教授  上海決策咨詢委員會委員

　　訪談實錄

　　Q："十四五"規(guī)劃中國家提出城市更新行動，這里所提出的城市更新不等同于一個學術(shù)的概念，是針對國家發(fā)展全局，針對整個城市的發(fā)展，以城市更新倒逼傳統(tǒng)的建設方式轉(zhuǎn)型的手段。您如何看待這一政策？您認為城市更新行動和舊城改造之間的關系是怎樣的？

　　趙燕菁：這一政策和城市化階段轉(zhuǎn)型是一致的。隨著城市建成區(qū)基本完成，城市化的重資產(chǎn)階段基本結(jié)束。城市從追求投入轉(zhuǎn)向追求收益，把前一階段的投入變?yōu)槎愂蘸同F(xiàn)金流，是城市化新階段的主要目標。誰先完成轉(zhuǎn)型，誰就可以在高質(zhì)量發(fā)展階段搶占先機。在這個意義上城市更新和舊城改造本質(zhì)上是一樣的，都是將前一階段的存量資產(chǎn)還原為真實的現(xiàn)金流。

　　Q：8月底，住建部出臺了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，提出“不沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設模式，推動由‘開發(fā)方式’向‘經(jīng)營模式’轉(zhuǎn)變，吸引社會專業(yè)企業(yè)參與運營，以長期運營收入平衡改造投入，鼓勵居民出資參與微改造”。您如何看待這一政策？未來城市更新可持續(xù)的資金模式是什么樣的？應該如何實現(xiàn)財務平衡？

　　趙燕菁：城市建設和運營兩個階段最大的差別，是第一階段中城市建設的主體就是政府，房地產(chǎn)開發(fā)是為城市重資產(chǎn)投入提供融資。而在第二階段中城市已經(jīng)建成，產(chǎn)權(quán)分布在不同社會主體，融資需求減弱，城市進入運營階段，這時就必須由所有產(chǎn)權(quán)人共同努力，才能創(chuàng)造出維持城市運轉(zhuǎn)的現(xiàn)金流。如果還是大拆大建，就又回到土地融資的老路。房地產(chǎn)無法從創(chuàng)造資本轉(zhuǎn)向創(chuàng)造現(xiàn)金流，城市化第二階段就無法完成。未來城市更新可持續(xù)的更新模式，一定是“經(jīng)營模式”，既能給政府帶來稅收，又給企業(yè)帶來利潤，還能給家庭帶來工資。只有這些收入能覆蓋改造的支出，城市更新才能實現(xiàn)財務平衡。帶來不了現(xiàn)金流的改造，即使能通過“開發(fā)模式”賣地實現(xiàn)投資平衡，也無法實現(xiàn)可持續(xù)的運營維護。

　　Q：您曾經(jīng)提出舊城改造遵循“不可替代規(guī)則”，即資本性投入階段和建成后運營階段必須分別獨立實現(xiàn)財務平衡。用土地融資支付一次性的資本投入，用改造后的稅收或運營收入來支付新增加的公共服務成本，二者不可相互替代。但是容積率提升帶來的人口增加，也意味著該地區(qū)消費需求的增加。您如何看待愿景集團等通過長期經(jīng)營來回收投入的財務模式呢？

　　趙燕菁：消費增加帶來的稅收如果能夠覆蓋政府提供的公共服務，也就能實現(xiàn)運營階段的財務平衡。但由于中國稅收結(jié)構(gòu)主要是在產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)征稅，服務業(yè)創(chuàng)造稅收很難覆蓋城市增容帶來的一般性支出。愿景集團的長期運營是在政策扶持下(存量物業(yè)盤活、減稅、補貼)實現(xiàn)財務平衡的，基本沒有新增容積率。如果采用“開發(fā)方式”通過增容彌補指出缺口，就會違反“不可替代原則”，陷入以債養(yǎng)債的龐氏循環(huán)。

“勁松模式” ©愿景明德

　　Q：住建部的這一政策，還意味著城市更新項目盈利性下降，這可能導致開發(fā)商的參與度降低。您認為應該如何吸引社會企業(yè)參與到城市更新中來？未來開發(fā)商在城市更新中扮演的角色應該是什么樣的？您認為城市更新對于社會企業(yè)來說是一條怎樣的賽道？

　　趙燕菁：不會。因為賣地、賣房都是一次性資本收入，不是城市更新的“盈利”。表面上看，開發(fā)商似乎在“盈利”，但這種虛假盈利是依靠政府的融資，本質(zhì)上是一種“負債”。連續(xù)負債給人以現(xiàn)金流的假象，但這也改變不了“負債”的本質(zhì)。在城市更新階段，開發(fā)商應該盡快轉(zhuǎn)變?yōu)檫\營商，通過運營現(xiàn)有資產(chǎn)獲得“盈利”。吸引社會企業(yè)參與城市更新的關鍵，就是將土地持有和現(xiàn)金流掛鉤。每一個持有土地的企業(yè)、個人都必須為此交納現(xiàn)金流。這樣就會迫使企業(yè)必須參與到城市更新中來。未來重資產(chǎn)的開發(fā)商應當轉(zhuǎn)變?yōu)檩p資產(chǎn)的運營商。誰先完成從“開發(fā)”向“運營”的轉(zhuǎn)變，誰就可以在城市更新中拔得頭籌。

　　Q：老舊小區(qū)改造是城市更新行動的一項重要任務，也是一項重大的民生工程。目前工作中存在群眾、市場參與度不高的問題，以及統(tǒng)籌工作機制不完善的問題。您曾經(jīng)提出激活民間舊改動力、鼓勵居民自主更新的思路，可以具體談談如何操作和實施嗎？如何從“政府主導的更新”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;城市持續(xù)的自我更新”？

　　趙燕菁：中國老舊小區(qū)改造居民意愿不高，主要是老舊小區(qū)產(chǎn)權(quán)復雜，特別是基于“公攤”的集合物業(yè)，改造很難協(xié)調(diào)。不同的主體，訴求不同。典型的例子就是加裝電梯，肯定每戶居民獲益不同。這就需要出臺一系列政策，并且依賴中介(運營商)降低自主更新的協(xié)調(diào)和交易成本，政府再輔之以一定的補償，可以有效激勵居民的自主更新。比如廈門就允許老舊小區(qū)改造增容10%，政府設計快捷審批通道，并提供設計方案等，有效激勵了居民自主改造動力。類似的還有政府對加裝電梯的補助等等。

　　Q：您曾經(jīng)提出中國的城市建設是依靠“土地金融”完成原始資本積累的，在城市發(fā)展由“增量”轉(zhuǎn)向“存量”的今天，我國城市化將進入創(chuàng)造現(xiàn)金流的城市運營階段。您認為在城市運營階段，城市競爭力增加的關鍵因素有哪些？可以分不同能級的城市分別談談么？

　　趙燕菁：城市競爭力的關鍵，第一是稅收，第二是稅收，第三還是稅收。政府要將現(xiàn)金流(廣義稅收)，置于高質(zhì)量發(fā)展的首要位置。所有的存量資源都必須直接或間接帶來現(xiàn)金流。這一點對于所有能級的城市都是一樣的，找不到稅收來源，城市無論大小一定失敗。在現(xiàn)在的稅收制度里，稅收來自生產(chǎn)性環(huán)節(jié)，而只有大城市才能提供產(chǎn)業(yè)所需的基礎設施和完整產(chǎn)業(yè)物流鏈條。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，小城市開始具備低成本接入城市產(chǎn)業(yè)鏈的可能，特別是房地產(chǎn)稅等基于消費環(huán)節(jié)的稅收，為消費型中小城市的差異化發(fā)展提供了可能。

　　Q：您認為在新一輪的城市更新行動中，應該如何完善中國的城鎮(zhèn)體系建設？如何看待中小城市在城鎮(zhèn)化體系中的作用和角色？您認為我國目前的城鎮(zhèn)格局將會發(fā)生怎樣的變化？什么樣的城市將快速崛起？如何疏解超大城市過密的人口，形成多中心、網(wǎng)絡化、均衡協(xié)同的城鎮(zhèn)發(fā)展格局？

　　趙燕菁：城鎮(zhèn)體系不是簡單的大小排序，更主要的是在體系內(nèi)的分工。人體中“小的”器官可能扮演非常主要的作用，城市也是如此。中小城市不應追求大而全，追求在規(guī)模等級里向上攀升，而是要尋找自己在“體系”中不可替代的作用和分工。我曾經(jīng)專門針對中小城市提出過一個專業(yè)化訂制城市的增長理論，希望能為中小城市提供一個一般化的理論基礎。目前這一理論國內(nèi)外都沒有系統(tǒng)研究，也沒有得到足夠的重視。但在實踐中已經(jīng)開始得到應用。

　　Q：您曾經(jīng)提出城市更新模式很可能是未來城市大分流的分歧點。可以更詳細地闡釋一下這一觀點嗎？

　　趙燕菁：傳統(tǒng)的規(guī)劃理論還是將城市化視作一個連續(xù)的量變到質(zhì)變的過程，在我看來，這一理論是有重大缺陷的。在我的框架里，城市化的投資和運營是兩個完全不同的發(fā)展階段，當城市建設完成后，傳統(tǒng)的“開發(fā)模式”一定要轉(zhuǎn)向“運營模式”，土地等公共服務定價工具一定要從一次性賣地收入，轉(zhuǎn)向包括稅收在內(nèi)的廣義現(xiàn)金流。就像工廠廠房建好后，一定要轉(zhuǎn)向產(chǎn)品營銷，而不是建設更多的廠房。這個轉(zhuǎn)變非常困難，很多城市領導由于任期很短，不愿啟動轉(zhuǎn)型，還是以依賴固投維持虛假增長。這時率先啟動轉(zhuǎn)型的城市就會搶占先機，城市就會以此為分歧點，分化為成功的城市和失敗的城市，而沒有及時轉(zhuǎn)型的城市將很難回到錯失的路徑。

　　Q：推進以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化也是城市更新行動的一項重要任務。您對于縣城級別的城市更新有何看法？您認為適合縣城特點的發(fā)展路徑和開發(fā)建設方式是什么？

　　趙燕菁：“縣”和“區(qū)”最大的不同，就是有獨立的土地規(guī)劃權(quán)，其財政結(jié)構(gòu)本質(zhì)上和“市”是同構(gòu)的，這也賦予“縣”更大的運營空間。但同時，“縣”的風險也比“區(qū)”更大。“縣”比“區(qū)”更需要具有運營頭腦的“城市企業(yè)家”，因為“區(qū)”的規(guī)劃權(quán)在“市”一級。由于每個縣城的特點千變?nèi)f化，因此，也不存在適合所有縣城的發(fā)展路徑和開發(fā)建設模式?？h城真正需要的，是能夠識別出自己在城市分工中獨特價值的領導者。但從目前看，縣級企業(yè)家非常短缺，組織部門基本沒有提供運營城市的基本訓練。上級部門的一系列指標、考核，也限制了“城市企業(yè)家”式的領導的發(fā)揮。很多縣級政府，都是在做官，而不是在運營。

　　Q：文化是驅(qū)動城市更新的重要力量，而這里所指的文化與經(jīng)濟、民生有密切關聯(lián)。您怎么看待城市更新中，“文化”所起的作用，它以怎樣的方式驅(qū)動城市的持續(xù)發(fā)展？

　　趙燕菁：文化是賦予本地“獨特性”的工具。當城市進入更新階段，必須首先識別出這樣的文化獨特性。只有這樣的更新，才能使自己在分工鏈條中具有不可替代性。僅僅是簡單地復制粘貼上一級城市的文化，就很容易在未來的競爭中，被擁有原創(chuàng)文化的城市所取代。

杭州的富春江傳統(tǒng)文化印象 ©浙江省博物館

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　　城市更新大講堂 第六講

　　城市更新的財務平衡分析

　　Financial Balance Analysis in Urban Regeneration

　　主講 趙燕菁

　　廈門大學建筑與土木工程學院/經(jīng)濟學院雙聘教授 上海決策咨詢委員會委員

　　時間 2021年10月28日19:30—21:30

　　主辦 CBC建筑中心

　　地址 北京市海淀區(qū)杏石口路50號中間建筑藝術(shù)家工坊3層

　　* 因防疫要求，活動名額有限。報名從速

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