2021年中央一號(hào)文件提出，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置有效實(shí)現(xiàn)形式。推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，需要在厘清“三權(quán)分置”改革邏輯起點(diǎn)基礎(chǔ)上，穩(wěn)慎探尋其實(shí)現(xiàn)路徑。

　　我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度起源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其主要特征是“集體所有、成員使用，無(wú)償分配、長(zhǎng)期占有”。宅基地集體成員無(wú)償取得和長(zhǎng)期使用的制度設(shè)計(jì)初衷是保障農(nóng)民的基本居住，承載的是社會(huì)保障功能，表達(dá)的是維護(hù)社會(huì)公平的國(guó)家意志，在保障農(nóng)民住有所居、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮了基礎(chǔ)作用。集體成員身份是宅基地保障功能的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，正是這種身份性賦予了宅基地的社會(huì)福利性質(zhì)，天然地排斥市場(chǎng)交易。而從農(nóng)民角度看，宅基地不僅發(fā)揮了居住保障功能，也是其重要的財(cái)產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)人口和資源要素流動(dòng)加速，農(nóng)民宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐步顯化，經(jīng)濟(jì)功能逐步提升。

　　可以說(shuō)，宅基地制度改革的焦點(diǎn)是如何統(tǒng)籌好體現(xiàn)國(guó)家意志的宅基地保障功能和維護(hù)好農(nóng)民權(quán)益的財(cái)產(chǎn)功能，在保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的前提下，解決宅基地閑置浪費(fèi)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益缺失等問(wèn)題。這形成了宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯起點(diǎn)，即通過(guò)完善集體所有權(quán)體現(xiàn)保障社會(huì)公平的意志，保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居，適度放活使用權(quán)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

　　理論層面辨明宅基地“三權(quán)分置”改革的邏輯緣起后，需要實(shí)踐層面的創(chuàng)新探索，完善宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)的權(quán)能主體和行使機(jī)制，探尋有效的改革路徑。

　　要落實(shí)集體所有權(quán)。依據(jù)法律，集體所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四項(xiàng)權(quán)能。但由于我國(guó)很多地方農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織不完善，治理機(jī)制不健全，難以完整行使集體所有權(quán)權(quán)能。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民集體對(duì)占有、分配權(quán)能的行使相對(duì)比較充分，但對(duì)處分和收益權(quán)缺乏有效行使機(jī)制，導(dǎo)致集體所有權(quán)一定程度上被虛置。落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，核心是在法律層面界定集體所有權(quán)的權(quán)利主體，賦予包含收益、處置等在內(nèi)的完整權(quán)能，健全權(quán)能行使機(jī)制。基本路徑是制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，健全法人資格，明晰權(quán)利義務(wù)關(guān)系，完善治理機(jī)制，落實(shí)其對(duì)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體資源資產(chǎn)的收益、處置權(quán)能。

　　要保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”改革后，現(xiàn)有宅基地“兩權(quán)分離”格局下農(nóng)民的宅基地使用權(quán)將由農(nóng)戶(hù)資格權(quán)來(lái)承載，實(shí)現(xiàn)宅基地的居住保障功能。目前，對(duì)宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)權(quán)能屬性，各界認(rèn)識(shí)上分歧較大。從宅基地制度的演變看，農(nóng)民的宅基地是基于集體成員的身份性演繹而來(lái)的權(quán)利，承載的是農(nóng)民居住保障功能。從這個(gè)意義上講，農(nóng)戶(hù)資格權(quán)不是一種全新的權(quán)利，而是對(duì)集體所有制下成員身份性權(quán)利的一種技術(shù)性處理。實(shí)踐中，由于各地實(shí)際情況差異較大，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開(kāi)展資格權(quán)認(rèn)定，重點(diǎn)探索資格權(quán)的認(rèn)定辦法、行使條件和實(shí)現(xiàn)方式，以及資格權(quán)放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實(shí)現(xiàn)路徑。

　　要適度放活使用權(quán)。適度放活使用權(quán)是宅基地“三權(quán)分置”改革的重點(diǎn)，放活后的使用權(quán)承載了優(yōu)化資源配置和保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的功能，其價(jià)值需要通過(guò)流轉(zhuǎn)交易才能實(shí)現(xiàn);而“適度”的表述也為宅基地使用權(quán)放活范圍劃了底線(xiàn)。因此，下一步的改革路徑應(yīng)該是在堅(jiān)守底線(xiàn)的基礎(chǔ)上，在兩個(gè)方向上發(fā)力。一是健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)，探索放活宅基地使用權(quán)多種路徑，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)增加出口，優(yōu)化資源配置效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。二是結(jié)合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項(xiàng)，打通宅基地與集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換通道，完善盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房的政策體系，賦予利用主體完整的權(quán)能。

　　(作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心改革試驗(yàn)研究室副主任)