國家發展改革委、財政部等部門日前聯合印發修訂版《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(下稱《辦法》)。此次修訂對標《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(下稱《指導意見》)改革要求，對特許經營領域存在的突出問題作出了制度設計，進一步強化了制度執行效力，有助于提高公共服務質量和效率，保護特許經營者合法權益，激發民間投資活力。

　　確立特許經營新的基本規范

　　如何厘清基礎設施和公用事業特許經營與政府和社會資本合作(PPP)的關系，長期以來困擾著市場各方。

　　中國宏觀經濟研究院投資研究所研究員吳有紅表示，《辦法》作為關鍵的特許經營配套制度文件，明確規定基礎設施和公用事業特許經營是基于使用者付費的PPP模式，進一步優化了特許經營全周期管理流程，在特許經營協議訂立、特許經營協議履行、特許經營協議變更和終止、爭議解決等關鍵環節確立了新的基本規范。

　　比如，《辦法》進一步強調了基礎設施和公用事業特許經營項目的經營者排他性權利、項目產出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經營者收費。同時，明確基礎設施和公用事業特許經營范圍，不包括商業特許經營以及不涉及產權移交環節的公建民營、公辦民營等。

　　“實踐中，應當注意嚴格區分基礎設施和公用事業特許經營、商業特許經營。”國家發展改革委法規司負責人表示，商業特許經營中的特許人只能是企業，政府不得從事商業特許經營活動。政府作為活動參與方的基礎設施和公用事業特許經營，主要依托基礎設施和公用事業建設運營項目開展，其本質是以項目融資的方式提供公共產品和公共服務，具有明顯的公益屬性。

　　完善制度化解投融資瓶頸

　　基礎設施和公用事業具有公共性和經營性雙重特征，決定了其市場化融資存在諸多瓶頸，這一領域也是改革的重中之重。

　　“規范有序實施特許經營，是深化以市場化為導向的基礎設施投融資體制改革與創新的主要方向，是實現公共產品可持續供給的較優模式。”吳有紅說。

　　對此，《辦法》充分汲取以往立法、政策和實踐成果，在特許經營領域民間資本準入、投資管理、價格機制、政府合規融資等方面進行了制度設計，為下一步深化基礎設施投融資體制改革提供了重要的制度規范。

　　據悉，《辦法》對特許經營實施方式進行列舉，包含“新建/改擴建—運營—移交(BOT)”“新建/改擴建—擁有并運營—移交(BOOT)”“轉讓—運營—移交(TOT)”等實施方式，并規定禁止通過“建設—移交(BT)”方式逃避運營義務或墊資施工。

　　《辦法》還將特許經營最長期限延長到40年，鼓勵民營企業通過直接投資、獨資、控股、參與聯合體等多種方式參與特許經營項目，并應遵守《指導意見》有關支持清單關于民營企業項目領域和股比的規定，明確特許經營者改善經營管理和改進技術獲得的收益歸其所有。

　　此外，在管理責任分工上，《辦法》明確地方政府負主體責任，發展改革部門牽頭推進，有關行業部門負責項目實施和監管，財政部門加強預算管理。

　　最大程度保護各方合法權益

　　我國對基礎設施領域實施特許經營模式的探索已久。梳理發展歷程，既有成功案例，也有失敗教訓。《辦法》圍繞最大程度保障特許經營各方合法權益，提出了針對性制度舉措。

　　針對部分地方政府履約誠信低問題，《辦法》進一步完善支付管理制度，明確政府統一代收用戶付費項目屬于使用者付費項目，政府應專款專用，定期向特許經營者支付，杜絕拖欠。進一步完善價格和收費的調整機制，明確價格調整與績效評價掛鉤，并規定實施機構協調開展價格調整義務。

　　針對特許經營項目管理不規范問題，《辦法》對項目審核備程序、事中事后監管、投資者權益保護等方面提出了明確要求，強調任何單位和個人不得違法干涉特許經營者合法經營活動。因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經營者預期利益，應當依據特許經營協議約定或者協商達成補充協議，給予特許經營者公平合理補償。

　　(顧 陽)